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30年来我国科技人才政策回顾
发布时间:2010-07-08
 

科技人才政策是指国家机关、政党及相关机构在一定时期内采取的涉及科技人才队伍培养、引进、使用和管理等活动的一系列法令、措施、办法、条例的总称,既包括如《关于加强选拔优秀青年科技人员聘任高级专业技术职务工作的若干意见》等专门针对科技人才的政策,也包括科技体制改革、高等教育等政策中涉及科技人才的政策[1]。建国后,中国共产党人开始探索科研工作以及科技人才的管理方法,有识之士逐渐认识到科学研究不同于其它行政工作乃至经济工作,1956年提出了 “百花齐放,百家争鸣”的“双百方针”,1961年提出了“关于自然科学研究机构当前工作的十四条意见(草稿)”,即著名的“科学十四条”,等等。但是,和国家许多事业一样,我国科技人才工作受到了接连不断政治运动的严重干扰。1957年反右错误地打压了一大批科学家的积极性,1958年“大跃进”的浮夸风玷污了科学研究的精神,1966-1976年灾难深重的10年“文化大革命”更是极大地破坏了科学研究的秩序,大批科技工作者受到打击和批斗,从事科研活动的环境和条件遭到极大的破坏。


1978年3月,第一次全国科学大会在北京召开,邓小平明确指出“知识分子是工人阶级的一部分”,重申了“科学技术是第一生产力”的观点,标志着我国科技人才政策进入了新的发展阶段。改革30年来,我国的科技人才政策在这个过程中不断调整、发展和完善,逐步确定了与我国市场经济及国家总体发展战略基本一致的科技人才政策。


总体看来,我国改革开放30年来我国的科技人才政策可分为初反正与恢复、体系初步确立以及完善发展三个阶段。


1 1978—1984年:拨乱反正与恢复阶段


这一阶段以拨乱反正为重点,并努力恢复遭受文革破坏的各项政策。


(1)知识分子地位的“拨乱反正”。1978年,中组部下发《关于落实党的知识分子政策


的几点意见》,明确提出对知识分子要“充分信任,放手使用,做到有职有权有责”,并要求逐步改善科技人才的工作和生活条件[2]。这从国家文件高度正式肯定了知识分子的地位和作用,解决了束缚人才政策的重大理论是非问题。


(2)恢复高考和研究生招生。1977年,国务院转批了《关于1977年高等学校招生工作意见》和《关于高等院校招收研究生的意见》,并于1977年底和1978年开始正式招生。1978年,国务院批准创办了我国第一所研究生院——中国科学院研究生院。1981年,《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》出台,我国开始实施学位制。由此,拉开了人才大规模培养的序幕。


(3)留学政策启动。1978年8月4日,教育部发布了《关于增选出国留学学生的通知》;1979年,教育部、国家科委、外交部联合发出通知,试行《出国留学人员管理教育工作的暂行规定》和《出国留学人员守则》;1982年,国务院批转教育部、公安部、外交部、劳动人事部《关于自费出国留学的规定》。由此,留学政策启动,不仅公费留学名额大幅上升,而且自费留学也得到政策指导、规范、支持,掀起了较大规模的出国留学热潮。


(4)科研管理制度恢复与探索。1978年,我国出台了《1978-1985年全国科学技术发展规划纲要》,全面提出了科研机构实行党委领导下的所长分工负责制,提出了恢复科学技术人员的职称、建立技术岗位责任制等举措[3],恢复了“文革”前的科研管理政策。1982年10月24日,全国科学技术奖励大会召开,会上确立了“经济建设要依靠科学技术,科学技术工作要面向经济建设”的战略指导方针,国务院成立科技领导小组负责宏观指导,会议并对科技人员的具体管理制度进行了探索,一些科技人才开始走出科研院所,民营科技企业出现雏形。


这一阶段的政策重在纠正“文革”关于科技人才的错误观念,解决长期困扰中国的“是非”问题,力图恢复和发展遭受“文革”破坏的各项制度,并对科技工作如何与经济联系进行了初步探索。但是,科技制度僵化、成果难以转化、人才激励不足等现象依然存在,全面、系统的科技人才政策体系尚未建立。


2 1985—1997年:体系初步确立阶段


1985年,国务院颁布《中共中央关于科学技术体制改革的决定》(以下简称《决定》),我国科技体制改革正式启动,在此背景下,科技人才政策进行了改革。


( 1)科研经费配置制度改革。《决定》颁布后,国家颁布了《关于科学技术拨款管理的暂行规定》、《关于办理科研事业费指标划转工作的通知》、《关于科学事业费管理的暂行规定》等政策文件,开始进行拨款制度改革。基本思路是对科研机构的事业费实行分类管理,将技术开发类科研机构推向市场(逐渐减少直至停拨科研事业费),以基金项目形式择优支持基础类科研机构,公益类研究机构仍由国家拨款支持[4]。改革的一项重要措施就是成立国家自然科学基金。1986年2月,在中国科学院科学基金的基础上正式成立国家自然科学基金委员会,由国家拨款和集中管理。此外,国家还相继建立了包括重点基础研究发展计划(即973计划)、高技术研究发展计划(即863计划)、科技支撑计划、科技基础条件平台建设计划等四大主体计划。国家自然科学基金、重点科技计划设置等从根本上改变了我国的科研经费配置模式,由国家统一配置到科研单位改为直接下拨到课题组的项目竞争模式,增加了竞争和激励,大大提高了科技人才的积极性。


(2)实行专业技术职务聘任制,鼓励人才流动。1986年2月,国务院颁布了《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》,要求对专业技术职务实行聘任制,聘任或任命都应有一定的任期,打破了职务终身制,为人才流动和分流创造了条件[5]。1986年,国务院发布了《关于促进科技人员合理流动的通知》,要求“为人才合理流动创造条件,鼓励科研院所进入企业实现人才流动,鼓励科研人员业余兼职。鼓励科技人员调动借调、兼职等多种形式,调剂技术力量余缺”[6];1992年邓小平发表南方谈话,同年10月,“十四大”确立了社会主义市场经济体制的改革目标,在这种形势下,科技体制改革政策提出了“稳住一头、放开一片”的要求,进一步分流科技人才,调整科研结构;1995年《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》确立了科教兴国战略,指出 “调整结构、分流人才是深化科技体制改革的关键步骤”,要“建立固定与流动岗位相结合,专职与兼职相结合的人事制度”[7]。这些政策推动了聘任制度的建立,促进了人才分流,搞活了科技人才,有利于科技人才资源的优化配置。


(3)工资制度改革。1985年以前,我国实行职务等级工资制,水平低、差异小、不能体现绩效差异。1985年6月,党中央、国务院颁发了《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》,实行以职务工资为主要内容的结构工资制,并允许有经济创收收入的单位用一定比例用于福利。1993年,国务院制定了《事业单位工作人员工资制度改革方案》,对工资制度进行改革。此次改革,引入了竞争、激励机制,加大了工资中活的部分,使报酬与实际贡献紧密结合[8]。1995年以来各地先后出台发放地方性补贴政策。1997年、1999年、2001年国家先后又对工资制度进行几次调整,总体方向依然是鼓励绩效优先的分配政策,同时,进一步提高了职务工资标准。


(4)大力引进、培养青年科技人才,设立重大人才专项。1993年,“支持留学、鼓励回国、来去自由”的方针写入了中共十四届三中全会。同年,设立了国家留学基金委员会,专门负责留学工作。从此,来华与出国留学的招生、选拔和管理工作走上了机构化、法制化的轨道。对青年人才的培养和支持进一步加强。1985年,国务院批准了国家科委、教育部等报送的《关于试办博士后科研流动站的报告》,并于7月17日成立了博士后科研流动站管理协调委员会,批准在全国73个单位建102个博士后科研流动站,这标志着博士后制度在我国正式确立[9]。同时,为解决当时比较突出的人才断层问题,相继颁布了《关于加强选拔优秀青年科技人员聘任高级专业技术职务工作的若干意见》、《关于有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家奖励晋升工资有关问题的通知》等,政策向中青年人才倾斜。


在此期间,人才专项成为人才引进、培养的重要平台。1993年,中科院提出了“百人计划”;1994年,党中央国务院批准设立了“国家杰出青年科学基金”; 自1995年起, 人事部等七部门联合制定实施了“百千万人才工程”;1998年,教育部启动了“长江学者计划”。这些计划旨在造就年轻的学术技术带头人。截至2007年,国家杰出青年基金累计资助1819人;截至2007年,“百人计划”入选者共计1417人,其中引进国外杰出人才987人;截至2007年,“长江学者”共聘请1030名,直接从海外聘请233名[10]。这些专项已经成为人才引进、培养的重要平台,培养了一批学术带头人和领军人才。


在这一阶段,建立了以项目制为主导的资源配置体制,建立了体现绩效的工资制度,开始实行职务聘任制度,支持和鼓励人才流动,同时,人才引进、人才培养工作进一步制度化、机构化,人才专项成为培养、吸引人才的重要手段。这些重大人才政策和专项出台,标志着我国科技人才政策体系已经基本确立。


3 1998年至今:完善发展阶段


1998年,我国启动了知识创新工程。2002年,我国发布了第一个综合性人才队伍建设规划《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》。2003年,《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》颁布,提出了“人才强国”战略,“人才资源是第一资源”的观念得到确立[11]。2006年,《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006━2020年)》及《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)〉的若干配套政策》发布。“建设创新型国家”成为人才政策的宗旨和根本导向。


(1)加大对高层次人才、人才团队的培养和引进。《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》明确指出“信息技术、生物技术、新材料技术、先进制造技术、航空航天技术等方面具有世界一流水平的专家,以及金融、法律、国际贸易和科技管理方面的高级专门人才是目前国家紧缺,急需引进的人才”[12]。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006━2020年)》进一步强调加快培养造就一批具有世界前沿水平的高级专家,并细化为学科带头人、创新团队、战略科学家和科技管理专家[13];《关于培养跨世纪学术和技术带头人的意见》、《关于进一步加强国家重点领域紧缺人才培养工作的意见》、《关于在重大项目实施中加强创新人才培养的暂行办法》等对高层次人才培养和使用提出了具体措施,标志着高层次人才成为政策关注的重点。


高水平科研团队建设提上日程。2000年,国家自然科学基金委首次面向全国遴选活跃在学科前沿,最具创新潜力的研究群体,对每个群体给予重点科研资助,2000年至今,共支持169个创新团队[14]。2001年,“百人计划”进行了适当调整,增加以创新团队方式吸引“海外知名学者”的内容[15];教育部新一轮“长江学者奖励计划”积极探索“学科带头人+创新团队”的人才组织新模式。2006年,教育部启动项目、人才、基地三位一体的“高等学校学科创新引智计划”(又称111计划),力图以建设学科创新引智基地为手段,加大成建制引进海外人才的力度,在高等学校汇聚一批世界一流人才[16]。


(2)全面实行岗位聘任制度,进一步加强人才流动。1999年开始,科研机构转制全面展开,人才分流进一步加强。2002年,国务院转办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》,要求在事业单位“全面推行公开招聘制度”、“建立和完善考核制度”、“规范解聘辞聘制度”,明确规定对于考核不合格的、不能适应岗位要求的人员要实行解聘[17];2006年,人事部相继发布了《事业单位岗位设置管理试行办法》、《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》,对事业单位岗位设置和聘任提供具体的操作指导。岗位聘任制度为人才分流和结构调整进一步创造了条件[18]。《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》指出,“国家要建立人才统计指标体系,定期发布人才需求预测白皮书,强调要打破人才身份、所有制等限制,探索多种人才流动形式,鼓励科技人才向企业转移,鼓励科研院所人才向本行业内人才相对匮乏的单位流动”[13];《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)〉的若干配套政策》对科研院所与企业之间人才的双向流动提出了更高要求[19]。


(3)人才评价、奖励等政策进一步完善和规范。在人才评价方面,《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》强调科学的人才评价和使用机制,要求以能力和业绩为导向,进行各要素综合的人才评价[11];2003年6月,科技部、教育部、中科院等联合制定了《关于改进科学技术评价工作的决定》[20]。2003年9月,科技部颁发《科学技术评价方法》,对评价的指导原则、方法等做了详细规定[21]。《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)〉的若干配套政策》提出了建立符合科技人才规律的多元化考核评价体系,建立不同领域、不同类型人才的评价体系,明确评价的指标和要素的要求。总体的政策走向是加强对评价方法的指导和规范,充分发挥评价的“指挥棒”作用,并力争避免负面影响,使评价工作进一步制度化、规范化。在人才奖励制度上,1999年国务院颁发了旨在规范科技奖励制度的《国家科学技术奖励条例》,随后,科技部相继颁发颁布了《国家科学技术奖励条例实施细则》、《省、部级科学技术奖励管理办法》、《社会力量设立科学技术奖管理办法》,扭转了前一阶段奖励混乱的情况,我国科技奖励体系基本确立[22][23][24][25]。此外,激励制度进一步发展。1999年出台了《关于促进科技成果转化的若干规定》,要求依法对研究开发该项科技成果的人员给予奖励,并给出了具体的实施标准,并允许高新技术企业对科技人才实施期权等激励政策[26]。


总体而言,这一阶段政策结合经济发展需求,培养目标逐渐向高层次人才聚集,注重科研团队建设;强调高校、科研机构与企业的联合;进一步规范和提升评价、激励等科技人才管理办法。


4 未来发展展望


改革30年来,我国科技人才队伍建设取得了巨大成绩:一是建立了完整的、包括研究生和博士后的人才培养体系;二是形成了一支规模庞大的科技人才队伍,科技人力资源、研究开发全时人员当量等指标已经位居世界前列;三是拥有了一批领军人才,保证了诸如“神七”等大项目的进行;四是人才在科研机构、企业等得到较为合理的配置,企业科技人才成为主体,市场在人才配置中开始起主导作用;五是基本建立了我国科技人才的管理体系。30年的科技人才政策实践,取得了不少宝贵经验。


然而,科技人才政策是一个涵盖多层面、多部门的政策体系,是一个需要不断发现问题、发展完善的过程。总体看来,经过30年发展,我国科技人才政策体系已经确立,但面对新的形势、新的需求依然需要不断深化发展。十七大报告高瞻远瞩地指出,要“深化科技管理体制改革,优化科技资源配置,完善鼓励技术创新和科技成果产业化的法制保障、政策体系、激励机制、市场环境。进一步营造鼓励创新的环境,培养造就世界一流科学家和科技领军人才,使创新智慧竞相迸发、创新人才大量涌现”[27],这为未来的人才政策提出了要求,指明了方向。具体而言,未来的政策走向的重点可能在以下几个方面。


(1)进一步推动人才流动,形成人才市场。经过30年改革,我国在相当范围内消除了阻止科技人才流动的因素,实现了一定程度的流动和分流,但远未建立一个人才流动的正常环境。在实际操作中,岗位聘任制很少有聘期到期不续签的情况,聘任的绝大部分仍然是内部人员,甚至出现流动只针对编制外人员,或内部轮岗的“假流动”现象。为此,进一步推动人才流动,形成人才市场,依然是未来我国科技人才政策面临的重要挑战。


(2)加大对青年人才的培养力度,重点支持35岁以下人才。目前我们基本解决了文革期间造成了科技人才断代的矛盾,代际转移基本顺利完成。但是,我国科技队伍 “后代际”问题开始显现,41-45岁的人才峰值明显,占据学术职级、经费配置等有利位置。如何打破“天花板”效应,使得35岁以下青年科学家有更多的机会脱颖而出,仍然将是未来相当长一段时间内我国科技人才队伍建设的重要课题。


( 3)确立引进大批外籍人才的战略目标,充分利用全球人力资源 。改革开放30年来,我国在引进人才方面积累了许多经验,但主要局限于引进本国的留学人才。当今人才的竞争是全球人才的竞争,而非局限于一国一地,要想成为人才强国,仅仅依赖本国的人力资源远远不够。因此,引进外籍人才将成为政策下一阶段必须面对和重视的内容。


( 4)加大对企业科技人才的支持,鼓励科技人才进入企业和创业。1985年科技体制改革以来,国家一直重视科技对国家经济的作用与贡献。目前,在建设创新型国家中,企业科技人才必然成为国家政策关注的重点;同时,也将进一步关注对现有激励和保障政策的完善,以鼓励科研院所现有科技人才进入企业工作和自主创业。




参考文献




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[16] 教育部.关于高等学校学科窗新引智计划“十一五”规划的通知[Z].2005.


[17] 国务院. 关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知[Z].2002.


[18] 人事部.事业单位岗位设置管理试行办法[Z].2006.


[19] 国务院. 关于实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》若干配套


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[20] 科学技术部、教育部、中国科学院、中国工程院、国家自然科学基金委员会. 关于改进


科学技术评价工作的决定[Z].2003.


[21] 国务院. 关于印发《科学技术评价办法》(试行)的通知[Z].2003.


[22] 国务院.国家科学技术奖励条例[Z].1999.


[23] 科技部.国家科学技术奖励条例实施细则[Z].1999.


[24] 科技部. 省、部级科学技术奖励管理办法[Z]. 1999.


[25] 科技部. 社会力量设立科学技术奖管理办法[Z].. 1999.


[26] 国务院. 关于促进科技成果转化的若干规定[Z]. 1999.


[27] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗


━━在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[Z].2007.



作者简介:


刘波(1983-),男,土家族,湖北人,中国科学院科技政策与管理科学研究所硕士研究生。研究方向:科研管理。



 

 
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